Проблемы проведения процедуры финансово-экономической экспертизы нормативно-правовых актов Контрольно-счетной палатой

Рубрика: Государство и право

Дата публикации: 18.04.2016 2016-04-18

Статья просмотрена: 839 раз

Библиографическое описание:

Чумакова Ю. А. Проблемы проведения процедуры финансово-экономической экспертизы нормативно-правовых актов Контрольно-счетной палатой // Молодой ученый. — 2016. — №8. — С. 785-788. — URL https://moluch.ru/archive/112/28734/ (дата обращения: 23.12.2018).

В статье исследуются проблемы исполнения контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации положений Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ касаемо проведения финансово-экономической экспертизы нормативно-правовых актов. В соответствии с законом, контрольно-счетный орган является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, в основные полномочия которого входят:

  1. контроль за исполнением бюджета субъекта;
  2. экспертиза проектов законов;
  3. проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта;
  4. осуществление контроля за, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации;
  5. финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
  6. подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации);
  7. участие в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции [1, 2].

В настоящее время, в ситуации обострения коррупционных действий, несомненно следует уделять огромное внимание экспертизе правовых актов на предмет соответствия действующему законодательству и возможного возникновения коррупциногенных факторов. Таковыми факторами являются положения проектов нормативных актов которые устанавливают необоснованно широкие возможности личного вмешательства, использование исключений, а также условия, которые содержат трудновыполнимые требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Финансовая экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов, сравнительно молодое направление, призванное исключить рост коррупции, привести в порядок действующее законодательство и создаваемые проекты нормативных актов.Появление финансовой экспертизы, поясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений. При проведении подобных экспертиз следует учитывать значимость исследуемых правовых актов и уже существующие прецеденты [6, 8].

Согласно положению статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ, контрольно-счетная палата уполномочена проводить финансово-экономическую экспертизу финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативно- правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации [1, 3].

Финансовая экспертиза — это изучение, анализ и оценка проекта муниципального правового акта на предмет его соответствия нормам действующего законодательства, результатом которой является выработка предложений и рекомендаций [2].

Цельюэкспертизы законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, является оценкас финансово-экономической точки зренияцелей, задач, способов регулирования, исполнимости обязательств и возможных последствий в процессе исполнения принятого нормативно-правового акта [12, 14].

При проведениипроверкипроекта нормативно-правового акта задача усложняется и возникают определенные проблемы. Необходимо тщательно проанализировать финансовые инструменты, используемые для решения поставленной задачи, сделать вывод о возможности достижения значимого экономического, социального или иного эффекта.

Важнейшим моментом является применение верно составленных методик для проведения экспертиз нормативно-правовых актов. В таких методиках подробно излагаются инструменты, которыми должны пользоваться эксперты, по каким параметрам должна проводится проверка нормативного акта, какими правовыми актами должны руководствоваться эксперты при проведении экспертизы. Необходимым моментом должно быть указание на ответственность за нарушение правил проведения экспертизы нормативно-правового акта [9, 10].

Показатели, используемые в методике должны иметь формулировку, которые исключают применение различных характеристик, источников данных применяемых в процессе расчетов и как следствие получение различных результатов расчетов. В противном случае в заключении следует указать на недостатки методики, приводящие к невозможности сделать финансово-экономическую экспертизу законопроекта [13, 12].

Результатомпроверки должна стать оценка проекта нормативного правового акта, и обоснованности финансово-экономического обоснования принятия акта, выраженная в заключении контрольно-счетного органа. Наряду с такой оценкой заключение должно содержать вывод о возможности рассмотрения и принятия проекта нормативного правового акта, а также предложения по устранению выявленных недостатков [4].

Для проведения финансово-экономической экспертизы требуется не только текст исследуемого проекта нормативно-правового акта, но и необходимо иметь четкое представление о целях его разработки и принятия, о задачах, обеспечивающих достижение целей, потенциальных результатах его принятия и исполнения, а также ресурсах, необходимых для достижения запланированного результата [12].

Поскольку проекты нормативно-правовых актов должны поступать на экспертизу вместе с финансово-экономическими обоснованиями, то технологически финансово-экономическая экспертиза должна состоять из 2 частей:

  1. экспертиза самого проекта нормативно-правового акта;
  2. экспертиза финансово-экономического обоснования проекта [6].

При анализе стандартов проведения финансово-экономических экспертиз контрольно-счетных палат субъектов РФ, удалось выявить следующие параметры исследования нормативно- правовых актов:

  1. цели принятия правового акта;
  2. определение проблемы, решение которой обеспечивается в связи с принятием и реализацией нормативного правового акта, актуальность этой проблемы;
  3. способ решения проблемы, возможность ее решения предлагаемым способом, наличие альтернативных, менее затратных для бюджета или более результативных способов решения;
  4. ожидаемый экономический, социальный эффект от реализации нормативно- правового акта;
  5. риски не получения запланированного результата, возможные негативные последствия принятия нормативно-правового акта [2, 3].

Несомненно, на различных стадиях проведения финансово-экономической экспертизы, препятствуют качественному проведению определенные проблемы. Одной из первых и наиболее самых важных является отсутствие общих законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, четкого разграничения от смежных видов деятельности, что привело к смешению экспертной и управленческой деятельности, пробелам нормативного регулирования процесса экспертной деятельности [11].

Существенной проблемой можно считать определение и законодательное закрепление параметров, закрепляющих статус эксперта, проводящего проверку нормативно-правового акта. Эксперт, находящийся в материальной, служебной, родственной или какой-либо иной зависимости от заказчика или другого участника экспертной деятельности, — заинтересованная сторона, что несомненно исключает объективность проводимой экспертизы нормативного правового акта. Имеет место проблема персональной ответственности за предоставление заведомо ложного заключения по результатам проведенной экспертизы нормативных правовых актов. Необходимо увеличить персональную ответственность лица, производящего экспертизу [7, 10].

Деятельность по экспертизе нормативных достаточно специфична, поэтому появляется проблема обеспечения контрольного органа компетентными кадрами. Следует осуществлять подготовку специалистов рамках существующих образовательных программ, с уклоном к экспертной деятельности, а также проводить курсы повышения квалификации в виде семинаров по проблемам юридической техники.

Предлагаемые пути решения проблем в области экспертизы нормативных правовых актов будут способствовать повышению эффективности экспертной деятельности, а это, в свою очередь, позволит принимать качественные нормативные правовые акты [14].

Перед контрольно-счетным органом стоит ряд задач, который необходимо решить, чтобы исполнить установленные полномочия по проведению финансово-экономической экспертизы. К числу основных задач относятся:

1) выработку системы поступления проектов законов в контрольно-счетный орган. Следовательно, необходимо проявить инициативу по включению этой процедуры в регламенты соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в региональные правовые акты о бюджетном процессе, о программном и стратегическом планировании, о правовых актах и т. д.;

2) формирование в контрольно-счетном органе специального подразделения, укомплектованного квалифицированными кадрами, способными проводить финансово-экономическую экспертизу поступивших проектов самостоятельно либо организовать ее проведение с привлечением экспертных организаций. Для качественного проведения экспертизы квалификация этих специалистов должна быть выше, чем у тех, кто эти проекты составляет;

3) формирование и поддержание в актуальном состоянии необходимого методического инструментария — стандартов, методик, регламентов проведения финансово-экономической экспертизы [12].

  1. Федеральный закон от 7 февраля 2011 № 6-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 903; Справочно-правовая система Консультант плюс.
  2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ (ред. от 27.10.2015) «О Счетной палате Российской федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1649; Справочно-правовая система Консультант плюс.
  3. Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.05.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. Справочно-правовая система Консультант плюс.
  4. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. С. 776; Справочно-правовая система Консультант плюс.
  5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.01.2016) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Справочно-правовая система Консультант плюс.
  6. Приказ Минюста Российской Федерации от 4 октября 2013 г. № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации» // (Зарегистрировано в Минюсте РФ 11 октября 2013 № 30156) // Справочно-правовая система Консультант плюс.
  7. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 № 195 — ФЗ (ред. от 03.05.2012) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. С. 1; Справочно-правовая система Консультант плюс.
  8. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (ред. от 21.10.2013) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609; Справочно-правовая система Консультант плюс.
  9. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (ред. 18.07.2015) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. С. 1084; Справочно-правовая система Консультант плюс.
  10. Приказ Минюста Российской Федерации от 1 апреля 2010 № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» // (Зарегистрировано в Минюсте РФ 12 апреля 2010 № 16868); Справочно-правовая система Консультант плюс.
  11. Двуреченских В. А. Основы государственного аудита. — М.: Патриот, 2011. — 352 с.
  12. Егоров И. И, Бармин А. А. Оценка эффективности работы контрольно-счетных органов муниципальных образований // Вестник АКСОР. — 2009. — № 3. — С. 22–27.
  13. Клюковская И. Н., Р. К. Мелекаев. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Следователь. — 2014. — № 5. — С. 22–34.
  14. Соколов А. Ф. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Следователь. — 2014. — № 6. — С. 36–37.
Читайте так же:  Нотариус сургут на ленина

4.1.2 Виды экспертиз нормативного акта.

В теории государства и права, конституционном праве широко известны экспертизы законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов (лингвистическая, юридическая, техническая), экспертизы, проводимые по поручению Конституционного Суда РФ по делам о толковании.

Экспертную деятельность, осуществляемую в рамках нормотворчества, можно классифицировать по различным основаниям. Например, выделяет следующие виды экспертиз: в зависимости от субъекта, осуществляющего экспертную деятельность: государственная, общественная, международная; по степени сложности: а) комплексная (если нормативный правовой акт или проект затрагивает несколько сфер правового регулирования); б) специализированная (если нормативный правовой акт проект касается какой-либо одной области общественных отношений, подлежащих регулированию).

В зависимости от области знаний, к которой относится предмет экспертизы можно выделить историческую, научную, правовую, техническую, финансовую, экономическую и другие виды экспертизы. В юридической литературе в качестве самостоятельной экспертизы выделяют также лингвистическую и антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта, независимую экспертизу.

Так, научная экспертиза проводится по наиболее сложным нормативным правовым актам научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научноисследовательскими учреждениями и организациями, ведущими учеными. В частности, Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» предусмотрено, что концепция законопроекта и проект технического задания после согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти направляются федеральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку законопроекта, для проведения правовой экспертизы в Министерство юстиции Российской Федерации. Указанные документы также направляются в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации для проведения правовой экспертизы.

В нормотворческой практике некоторых стран распространение получила также общественная экспертиза проектируемых нормативных правовых актов. Сущность данного вида экспертизы заключается в изучении мнения пользователей (всех тех, кого затрагивает предлагаемое правовое регулирование).

Лингвистическая экспертиза 84 проводится Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.

Финансовая экспертиза 85 проводится Счетной Палатой Российской Федерации. В частности, в статье 5 Федерального

См.: О Регламенте Совета Федерации: Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. N° 33-СФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002. № 7. — Ст. 635.

Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2013. — № 14, ст. 1649.

закона от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» указано, что задачами Счетной палаты являются определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации.

Классификация видов правовой экспертизы нормативных правовых актов, может быть осуществлена по следующим основаниям:

По объекту — экспертиза конституций (уставов) и экспертиза иных нормативных правовых актов.

По способу оценки положений нормативного акта — правовая экспертиза и антикоррупционная экспертиза. Следует заметить, что предметом правовой экспертизы и антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты или их проекты. Так, при проведении правовой экспертизы нормативный правовой акт (или проект) оценивается на предмет соответствия Конституции Российской Федерации или федерального законодательства. При проведении

антикоррупционной экспертизы, акт (или проект) анализируется на наличие в нем коррупциогенных факторов.

Сама правовая экспертиза может быть первичной и повторной.

Правовая экспертиза проводится Департаментом законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения (далее — Департамент) и территориальными органами.

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или по собственной инициативе.

Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (территориальный орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста России (территориального органа), но не более чем на один месяц

Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер.

Территориальные органы проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Минюста России, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе, а управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее — управление) также по поручению Главного управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации. Повторная правовая экспертиза может быть проведена в целях проверки деятельности территориального органа и (или) оказания ему практической помощи. В случае принятия федерального закона или иного акта федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом, повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить по истечении трехмесячного срока после принятия соответствующего федерального закона.

Экспертное заключение Департамента, в котором пересмотрены выводы экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, является основанием для отзыва экспертного заключения территориального органа и проведения повторной правовой экспертизы с учетом позиции Министерства юстиции Российской Федерации.

Необходимо иметь в виду, что если в экспертном заключении главного управления пересмотрены выводы экспертного заключения территориального органа о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, территориальный орган при согласии с выводами экспертного заключения главного управления отзывает свое экспертное заключение и проводит повторную правовую экспертизу с учетом позиции главного управления, а в случае несогласия с выводами экспертного заключения главного управления направляет правовой акт для проведения правовой экспертизы в Министерство юстиции Российской Федерации, которое принимает окончательное решение о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

При этом отзыву подлежит экспертное заключение территориального органа лишь в случае, если в результате проведения правовой экспертизы Департаментом (главным управлением) установлена ошибочность выводов

территориального органа на момент проведения первичной правовой экспертизы правового акта. В случае, если выводы экспертного заключения территориального органа были пересмотрены в связи с последующими изменениями федерального законодательства, которые не были учтены территориальным органом при проведении правовой экспертизы, или не были достаточно аргументированы, территориальный орган проводит только повторную правовую экспертизу правового акта, отзыва экспертного заключения не требуется.

Особой разновидностью исследований является правовая экспертиза проектов законов. Так, проведение правовой экспертизы законопроектов в процессе подготовки и принятия законодательных актов осуществляется, в различной степени, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Российской Федерации, Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации. Регламентом Государственной Думы Российской Федерации предусмотрено проведение правовой экспертизы на каждом из трех этапов подготовки законопроектов к рассмотрению нижней палатой российского парламента.

В заключение следует согласиться с мнением о том, что правовая экспертиза законопроектов оказывает эффективное воздействие на формирование качественного законодательства только тогда, когда она представляет собой структурный элемент системы научно-правового обеспечения законодательного процесса. В случае нарушения последовательности или

игнорирования одного из элементов, это неизбежно приводит к

снижению качества принимаемых законодательных актов .

Работа над текстом законопроекта и его экспертиза

Важный этап в разработке законопроекта — деятельность рабочей группы по превращению концепции законопроекта в законодательный акт.

Опыт деятельности рабочих групп свидетельствует, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены как специалисты-предметники, владеющие знаниями и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования (медики, производственники, транспортники, связисты и др.), так и специалисты-юристы, владеющие знаниями и опытом в сфере правового регулирования. В тех случаях, когда в составе рабочей группы не удается достичь сбалансированности, тогда в содержании законопроекта неизбежно появляется односторонность — превалирование организационно-технического подхода при отсутствии четкой юридической формы его реализации, если в рабочей группе верх взяли специалисты-предметники, либо, напротив, на первый план выступает детальная разработанность юридических конструкций при общей слабости содержательной стороны законопроекта, если в рабочей группе верх взяли юристы. Необходимо подчеркнуть, что именно на пересечении специально-предметного и специально-юридического подходов обнаруживается решение, которое отвечает одновременно и потребностям социальной практики, и объективным закономерностям правового регулирования.

Разработка законопроекта — особый вид юридической деятельности. Она требует от юристов, участвующих в рабочей группе, как минимум следующих знаний и навыков:

владения общими принципами правового регулирования, понимания взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм. Без понимания общего «контекста» правового регулирования проектируемый нормативный акт «не впишется» в схему законодательного регулирования, неизбежно нарушит системные связи юридических норм;

Читайте так же:  Приказ 2075 от 24102010

хорошего знания отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый законодательный акт, взаимосвязи законов и подзаконных актов, четкого видения той «пустой ячейки», которую предстоит заполнить новым законопроектом;

владения законописью — специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в четкие и строгие формулировки законодательного текста;

знания норм и правил юридической техники, которым должен отвечать юридический текст*(97).

В качестве разработчиков в рабочую группу приглашаются специалисты ведущих центров в области законотворчества: научно-исследовательских институтов в области права, профильных кафедр юридических вузов, правовых подразделений органов государственного управления.

Опыт разработки крупных кодифицированных нормативных актов (Гражданского кодекса, Уголовного кодекса, Трудового кодекса и др.) показывает, что успех работы в немалой степени зависит от специалистов, глубоко знающих свой предмет, имеющих четкую профессиональную позицию.

Новый законопроект редко пишется «с чистого листа». Как правило, любой законотворческой идее предшествуют прототипы — ранее действовавшие акты по тому же вопросу, зарубежные аналоги, законотворческие разработки ученых, предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Смысл подбора прототипа в том, чтобы обозначить рамки и основные направления правового регулирования.

Еще один прием, нередко используемый на практике — пробная разработка двух или нескольких проектов независимыми рабочими группами. Сравнение полученных результатов позволяет увидеть сильные и слабые стороны различных подходов, выбрать для начала работы наиболее глубоко проработанный проект.

Дальнейшая работа над текстом законопроекта обычно состоит из обсуждения разделов, глав, статей, внесения исправлений, нового обсуждения.

В настоящее время в работе над текстом законопроекта широко используются возможности современной электронной техники, которая позволяет членам рабочей группы обмениваться промежуточными результатами по компьютерной сети либо по электронной почте, «сливать» тексты в единый документ и разделять их, осуществлять редакционную правку. При этом используемые компьютерные программы позволяют сохранять все обсуждаемые варианты, что дает возможность возвращаться к ним на любой стадии работы над текстом.

На завершающем этапе к работе над текстом законопроекта привлекаются редакторы-лингвисты, владеющие терминологией и понятийным аппаратом законодательства. Их задача исправить ошибки в терминологии (использование одного и того же термина в различных смыслах или в несовпадающих по объему значениях), ликвидировать удвоение понятий, исправить логическую и стилистическую несочетаемость, противоречия, нарушения стиля законодательного языка, а также другие недостатки текста законопроекта*(98).

Подготовленный таким образом документ далее проходит профессиональную экспертизу и апробацию.

Слово «экспертиза» происходит от французского слова «expertise» и от латинского «expertus» — опытный и означает исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства*(99). Результаты такого исследования оформляются в виде заключения. Заключение эксперта, которому было поручено проведение экспертизы, основывается на использовании специальных знаний в определенной области науки, техники, искусства, юриспруденции. Его не следует отождествлять с заключением, которое должно представляться тем или иным органом в силу установленной обязанности или порядка рассмотрения вопроса. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске «государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета», согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации «могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Представление Правительством Российской Федерации заключения по указанным видам законопроектов не влечет обязательного проведения экспертизы законопроекта. Не требуется обязательного проведения экспертизы и в тех случаях, когда комитет Государственной Думы должен представить свое заключение по рассмотренному им законопроекту. Однако при этом не исключается возможность направления законопроекта Правительством Российской Федерации или комитетом Государственной Думы на экспертизу в научные учреждения, ведущим ученым или специалистам и использование результатов такой экспертизы при подготовке указанными органами своих заключений.

Таким образом, экспертиза — это исследование конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и оформляемое заключением, содержащим результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы*(100).

Заключение экспертов служит основанием для принятия правильного решения.

В законодательном процессе особенно большое значение имеет правовая экспертиза как одна из многих видов экспертиз, которые могут использоваться в процессе осуществления законодательной деятельности. Правовая экспертиза законопроектов признана в качестве непременного и обязательного компонента законодательного процесса. Необходимость правовой экспертизы в законотворчестве предопределяется рядом факторов. Создание законов представляет собой особый вид государственной деятельности, законы занимают главенствующее место в правовой системе страны. «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4). «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Их соблюдение является конституционной обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений (ч. 1, 2 ст. 15). Указанные положения отнесены к основам конституционного строя Российской Федерации.

В равной мере это требование относится и к федеральным конституционным законам, которым не могут противоречить федеральные законы, о чем особо говорится в части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Указанные конституционные требования обязательно должны соблюдаться и в законоподготовительной работе, и, собственно, в законодательной деятельности, то есть во всем процессе создания и прохождения законопроекта в палатах российского парламента, при рассмотрении Президентом Российской Федерации принятых законов и их подписании.

Говоря о сложности и значении законодательной деятельности, нельзя не учитывать и такого объективного фактора, как состав депутатов Государственной Думы (да и членов Совета Федерации), ведь большинство депутатов не имеет специальной подготовки в области юриспруденции. Депутатов Государственной Думы с высшим юридическим образованием, избранных в 1993 году, было 86 человек, в 1995 году — 62 человека, в 1999 году — 46 человек. И лишь некоторые из них до избрания имели непосредственное отношение к работе по составлению проектов нормативных актов, к правотворческой деятельности. К этому необходимо дополнить, что многие разработчики законопроектов также не достаточно осведомлены в области юриспруденции или других областях знаний, которых касаются подготавливаемые законопроекты.

Правовая и лингвистическая экспертиза законопроектов в Государственной Думе осуществляется Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. В Регламенте Государственной Думы, принятом 22 января 1998 года, положения о правовой и лингвистической экспертизе законопроектов получили дальнейшее развитие, конкретизацию*(101).

Согласно Регламенту Совета Федерации «проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами» (ст. 70, п. 1)*(102).

Проведение правовой экспертизы проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и постановлений Государственной Думы — одна из основных функций Правового управления Аппарата Государственной Думы. Заключения Правового управления по законопроектам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, в обязательном порядке включаются в пакет документов, сопровождающих законопроект.

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства Российской Федерации, заключения комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации (ст. 107 п. 5).

Введение института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации — позитивное начало — средство совершенствования законоподготовительной и, собственно, законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов*(103).

Экспертизы могут различаться в зависимости от субъекта, ее осуществляющего. Экспертиза, проводимая по решению государственного органа или учреждения, государственной организацией, естественно, является государственной экспертизой. Экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой. Экспертиза, проводимая на основании обращения уполномоченного органа, исследовательскими учреждениями иностранных государств или международных организаций, считается международной.

Экспертиза законопроектов подразделяется и в зависимости от органа (субъекта), в полномочия которого входит назначение экспертизы или принятие решения о направлении законопроектов на экспертизу. Так, решение о проведении экспертизы законопроектов или о направлении их на экспертизу вправе принять Государственная Дума, Совет Государственной Думы, комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, комитет Совета Федерации, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации*(104) и иные федеральные органы исполнительной власти, законодательный орган субъекта Российской Федерации.

Экспертиза, проводимая по решению органа, в полномочия которого входит принятие решения о назначении экспертизы или о направлении законопроекта на экспертизу, считается официальной. Заключение по законопроекту, направленному на экспертизу, например, депутатом или депутатским объединением Государственной Думы, членом Совета Федерации, не имеет статуса официального заключения, которым обладает заключение, подготовленное по результатам экспертизы по поручению органа, уполномоченного назначать ее.

Главным основанием классификации экспертиз является область (отрасль, подотрасль) знаний, науки, техники или искусства, к которой относится исследуемый предмет экспертизы или вопросы, стоящие перед экспертом(ами), на которые в результате проведения соответствующей экспертизы необходимо дать ответы в заключении.

Среди широко известных видов экспертиз, используемых в деятельности государственных органов и учреждений, можно, в частности, выделить: биологическую, искусствоведческую, историческую, лингвистическую, медицинскую, медико-социальную, научную, патентную, правовую, техническую, финансовую, экономическую, экологическую, этнографическую экспертизы.

Некоторые виды экспертиз, в свою очередь, могут подразделяться на узкоспециализированные виды и применяются только в процессе деятельности органов государственной власти, скажем, в производстве по уголовным или гражданским делам, например, баллистическая, графологическая, дактилоскопическая, криминалистическая, почерковедческая экспертизы.

Читайте так же:  Договор купли продажи автомобиля задаток

Эксперты, дающие заключения по делам, рассматриваемым судебными органами, приводятся к присяге и предупреждаются об ответственности за дачу заведомо ложных заключений вне зависимости от вида судопроизводства. Статьей 307 УК Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность за заведомо ложное заключение эксперта.

Ответственность за заведомо ложные заключения при проведении экспертизы по законопроектам и в других случаях законодательство Российской Федерации прямо не устанавливает. Это — пробел в уголовном и административном праве.

Материалы экспертизы не имеют заранее установленной силы, не являются обязывающими для органов, обладающих полномочиями назначать (поручать) проведение экспертизы. Тем не менее они учитываются, как правило, при принятии окончательного решения по делу (вопросу), рассматриваемому соответствующим компетентным государственным органом (должностным лицом), назначившим экспертизу (давшим поручение провести экспертизу).

Экспертизу законопроектов возможно классифицировать по сложности законопроектов. Согласно этому различают комплексную и специализированную экспертизы. Если законопроект касается нескольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей. Для законопроектов, касающихся какой-либо одной области (сферы) законодательного регулирования, достаточно проведения специализированной экспертизы.

Для определения вида экспертизы, который необходимо использовать по тому или иному законопроекту, требуется ознакомиться с содержанием законопроекта, чтобы составить четкое представление о том, какой или каких отраслей знаний, отраслей права (законодательства) касается данный проект закона, и в соответствии с этим дается конкретное поручение о проведении правовой экспертизы соответствующим специалистам.

Число законопроектов, правовая экспертиза по которым проводится специалистами одной отрасли законодательства, относительно невелико. Такие законопроекты обычно не выходят за пределы какой-либо одной отрасли законодательства.

Виды экспертиз законопроектов различаются в зависимости от этапа, который проходит законопроект.

Виды экспертиз могут различаться и в зависимости от степени подготовленности законопроекта к его рассмотрению. Законопроекты, имеющие невысокий уровень подготовки, проходят, как правило, несколько экспертиз, начиная с предварительной, включая повторные (без ограничения их числа), а также и дополнительную экспертизу. Если по законопроекту нет замечаний, предварительная, повторная или дополнительная экспертизы не проводятся.

Финансовая экспертиза законопроектов проводится Счетной палатой Российской Федерации в отношении проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и других документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации, в том числе, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это установлено в статьях 7 и 9 Федерального закона от 11 января 1995 года N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»*(105). В статье 20 данного Федерального закона определен конкретный перечень вопросов, по которым Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения.

Финансовая экспертиза законопроектов может проводиться также Национальным банковским советом при Центральном банке Российской Федерации согласно статье 21 Федерального закона от 26 апреля 1995 года N 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»*(106).

Экологическая экспертиза, введенная Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»*(107) подразделяется на два вида — государственную экологическую и общественную экологическую экспертизы. Однако из указанного Федерального закона не следует, что проекты федеральных законов по тем или иным вопросам подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны «проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду» (абз. 1 и 2 ст. 11). А проекты федеральных законов особо в этой статье не выделены, хотя к проектам правовых актов Российской Федерации нормативного характера они безусловно относятся и не могут быть исключены из объектов экологической экспертизы.

Экономическая экспертиза предполагает определение корректности содержащейся в законопроекте проблемы, касающейся всех или отдельных сторон социально-экономической жизни общества и путей ее решения, оптимальности соотношения расходов государства на различные потребности со сроками их окупаемости.

Введение экономической экспертизы проектов законов в условиях реформирования экономики, выбора путей преодоления экономического кризиса особенно актуально. Необходимо установить обязательность ее проведения. Введение законодательными актами экономической экспертизы законопроектов в развитых зарубежных странах*(108) подтверждает особое значение именно этого вида экспертизы для обеспечения благоприятного развития экономики и социально-экономической жизни этих стран.

Введение обязательной экономической экспертизы в законодательный процесс в Российской Федерации позволило бы обеспечить получение научно-обоснованной информации о качестве законопроектов, связанных с задачами развития экономики страны.

Экономическая экспертиза законопроектов должна осуществляться на всех стадиях их подготовки и рассмотрения. Она должна проводиться по всем без исключения законопроектам, касающимся федерального бюджета, бюджетного, валютного, финансового, налогового, таможенного регулирования, регулирования деятельности банковской и денежно-кредитной системы, формирования основных направлений социально-экономической политики государства и внешнеэкономической деятельности.

Социально-психологическая экспертиза могла бы проводиться по законопроектам, непосредственно касающимся граждан и особенностей порядка осуществления ими их прав и свобод, их обязанностей, взаимоотношений с государственными органами, с учреждениями и организациями, другими участниками правоотношений. Социально-психологическую экспертизу целесообразно было бы проводить (разумеется, наряду с правовой и исторической), скажем, по проектам федеральных конституционных законов о государственных символах Российской Федерации. Потребность в такой экспертизе есть. Законопроекты по вопросам государственной символики, имеющей отношение ко всем гражданам Российской Федерации, дважды рассматривались Государственной Думой и не набрали необходимого большинства голосов. Проект федерального закона «Об альтернативной гражданской службе», принятый Государственной Думой в первом чтении 14 декабря 1994 года, а затем дважды рассматривавшийся во втором чтении, так и не был принят (по состоянию на 1 января 2000 года). Этот вид экспертизы законопроектов не получил еще своего нормативно-правового закрепления.

Правовая экспертиза, естественно, проводится по всем без исключения законопроектам вне зависимости от того, каких сфер общественной или государственной жизни касается законопроект.

Регламентами палат Федерального Собрания установлено обязательное проведение наряду с правовой еще и лингвистической экспертизы проектов федеральных конституционных и федеральных законов. Однако вряд ли можно признать правильным утверждение о проведении лингвистической экспертизы в тех случаях, когда соответствующее заключение как таковое не представляется, а специалистами в области лингвистики в основном осуществляется редакционная, редакционно-техническая доработка, уточняющая правка слов и словосочетаний, оборотов и других составных частей текста в соответствии с правилами орфографии, передаваемая разработчикам законопроекта или направляемая в ответственный комитет вместе с так называемым «рабочим» текстом законопроекта «в рабочем порядке».

Криминологическая экспертиза законопроектов, предложения о проведении которой высказывались на заседаниях Государственной Думы, до настоящего времени законом не предусмотрена, хотя объективная потребность в ней существует давно. Она могла бы проводиться по проектам новых уголовных законов и законов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы об амнистии.

Согласно Регламенту Государственной Думы комитет Государственной Думы, ответственный за законопроект, вправе направить его в государственные органы и другие организации для проведения научной экспертизы (ст. 112, п. 1). Она может осуществляться научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научно-исследовательскими учреждениями и организациями, ведущими учеными. Научная экспертиза проводится преимущественно по наиболее сложным законопроектам, когда необходим высокий уровень профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем.

Научную экспертизу часто называют независимой экспертизой (даже если она и выполняется государственными организациями). Решение о направлении законопроекта на научную экспертизу может принять комитет Государственной Думы, ответственный за данный проект закона. Он устанавливает срок представления заключения экспертизы (п. 1 ст. 111 Регламента).

Независимая экспертиза в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»*(109), посвященной организации и проведению экспертиз научной и научно-технической деятельности, проводится в отношении научных, научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета. Проекты федеральных законов могут быть результатом научной деятельности, разновидностью научных проектов, предусматриваться программами научной деятельности. И хотя в указанной статье названного Федерального закона не говорится напрямую о независимой экспертизе проектов федеральных законов, ее проведение вполне правомерно, так как основано на указанных выше положениях Регламента Государственной Думы. Противоречий между положениями Регламента и названным Федеральным законом по вопросу о независимой научной экспертизе нет. Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств рекомендовано направлять законопроекты на правовую, финансово-экономическую, экологическую и иные специализированные экспертизы.

В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике. Апробация проекта нормативного правового акта в первичных подразделениях государственных органов — налоговых инспекциях, отделах социального обеспечения — достаточно распространенное явление. Практический работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике реализация данного правового акта.

Полученная в результате экспертизы и апробации информация дает представление о качестве подготовленного текста, позволяет сделать прогноз относительно перспектив прохождения законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти и возможных последствий его практической реализации. Все недостатки технико-юридического характера, выявившиеся на этапе экспертизы и апробации, должны быть исправлены до внесения законопроекта на рассмотрение законодательного органа.